王立國 張瑩
任何事物都有自身發(fā)展的生命周期。它的發(fā)展具有不可預(yù)見性，會不斷調(diào)整完善，最終都會消亡。 PPP項目也同樣具有成長的動態(tài)軌跡，包括設(shè)立、發(fā)展、成熟、衰退、結(jié)束等階段。引入生命周期理論對PPP項目審計開展研究，就是要運用生命周期理論深入把握PPP項目全生命周期不同階段的特點，對項目全生命周期開展跟蹤審計。在PPP項目生命周期的不同階段，找到與各階段特點相適應(yīng)的審計關(guān)注，通 過審計監(jiān)督不斷促進每個階段充分發(fā)揮特色優(yōu)勢，進而實現(xiàn)全生命周期的不斷調(diào)整完善并保持良性發(fā)展，從而延長項目生命周期、實現(xiàn)項目最佳效益。
為此，本文基于國家治理視角，引入生命周期理論，從PPP政策貫徹落實情況、項目立項可行性、實施過程合法合規(guī)性、投資績效等四個維度對PPP項目開展跟蹤審計和評價。這一模式，適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā) 展新常態(tài)下的新特征以及PPP的特點，綜合了政策跟蹤審計、政府投資審計、績效審計的方法，是傳統(tǒng)的事后審計的發(fā)展與延伸，具有審計目標(biāo)預(yù)防性、審計介入及時性、審計過程連續(xù)性、審計內(nèi)容廣泛性等特性。
1.PPP政策落實情況審計。政策是實現(xiàn)國家良好治理的核心因素，實施政策跟蹤審計是國家審計的本 質(zhì)要求。此維度的審計應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：一是關(guān)注PPP政策的執(zhí)行情況。這主要是監(jiān)督PPP政策執(zhí) 行主體的行為，揭示其是否切實履行政策以及履行程度，以此促進其盡職盡責(zé)。具體包括：各地各部門貫徹落實中央政策的情況以及結(jié)合實際逐級細(xì)化政策措施的情況；PPP項目貫徹落實中央政策以及各地各部門政策措施的具體情況；政策的落實和相關(guān)細(xì)化措施是否符合中央精神和政策意圖等。二是關(guān)注PPP政 策執(zhí)行中的問題和障礙。要及時、準(zhǔn)確地揭示影響PPP政策執(zhí)行效果，關(guān)注是否存在阻礙PPP政策落實 或?qū)е抡咂x預(yù)期目標(biāo)的客觀因素，關(guān)注是否強調(diào)共同合作、優(yōu)化資源配置，最終為社會提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。近年來，我國就出現(xiàn)了一些PPP項目實施中，因為政府對市場價格了解和PPP模式認(rèn)識 不到位、頻繁變更對項目的態(tài)度，項目決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)嚴(yán)重，以及一些地方為加快基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)而簽訂脫離實際的合同吸引民間投資等原因，導(dǎo)致PPP項目失敗的案例。通過此方面情況的揭示和問題解決，保障政令暢通、政策落實。三是關(guān)注PPP政策制度措施的不完善。主要是PPP制度的法律保障 體系不健全，制定的制度可能與現(xiàn)實環(huán)境不符合，與政策措施不銜接、不配套、不協(xié)調(diào)等具有矛盾或沖突之處等。對此提出切實可行的意見和建議，通過特定渠道，與政策制定者及時、充分溝通，促進政策修訂。四是關(guān)注PPP政策戰(zhàn)略體系。對PPP政策進行系統(tǒng)思考和梳理，為PPP政策制定提供系統(tǒng)、戰(zhàn)略、前瞻的意見建議，從而將國家審計嵌入PPP政策系統(tǒng)，為政策制定、執(zhí)行及后期檢查評估提供全過程、全方位的信息支持，促進決策科學(xué)化和國家治理能力的提升。
2.立項可行性審計。PPP項目實施的重要依據(jù)是可行性研究，主要包括項目實施的經(jīng)濟性、財務(wù)性 和外部性分析以及社會效益、生態(tài)效益綜合可行性分析。在PPP項目實施中，對可行性研究的跟蹤審計，應(yīng)成為國家審計的關(guān)注重點。關(guān)注環(huán)節(jié)一般包括：一是項目立項前的可行性研究是否充分，二是項目實施 中驗證可行性研究是否準(zhǔn)確，三是項目結(jié)束后評價項目結(jié)果是否符合可行性報告的預(yù)期。
關(guān)注內(nèi)容一般包括：一是可研報告編制及審批情況。檢查決策程序的合規(guī)性、可研報告編制依據(jù)的充 分性以及可研報告內(nèi)容的真實性、完整性、科學(xué)性和合理性。二是項目的國民經(jīng)濟評價。從全國范圍或者 地方區(qū)域的角度，采取縱向、橫向兩種綜合審計方式，查看項目立項的必要性、可行性，是否符合國家、 地區(qū)和行業(yè)投資發(fā)展規(guī)劃，是否存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染、社會責(zé)任未履行等顯著外部性影響 問題，以及PPP模式是否適用、價格是否合理等。三是政府性風(fēng)險。項目實施是否真正實現(xiàn)了政府資源 和社會資本的有效結(jié)合并提升公共項目融資效率，是否存在政府負(fù)債隱性增加和公共資金損失的情況。四是關(guān)注私人資本風(fēng)險。評價私人資本的綜合實力和抗風(fēng)險能力，是否存在私人資本虛假參與損害政府利益 的情形，是否存在過度獲取政府補貼或扶持政策等情形。
3.實施過程合法合規(guī)性審計。PPP項目具有參與部門眾多、時間跨度長、專業(yè)性要求高等特點， 對項目實施從項目立項、到建設(shè)實施、再到竣工投產(chǎn)全過程的合法合規(guī)性跟蹤審計，是跟蹤審計的重 要內(nèi)容。這一維度的跟蹤審計主要是，揭示PPP項目實施中背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違反原則和法律法規(guī)制度 等內(nèi)部控制不健全、建設(shè)程序履行不到位、項目管理和資金使用不規(guī)范、使用資料不真實、項目決策失誤、資金損失浪費、財務(wù)核算不規(guī)范、貪污腐敗、損害群眾利益、社會責(zé)任未履行等違法違規(guī)行為和苗頭性、傾向性問題，以及不符合實際情況的不合理實踐操作，進而采取措施糾正改進，確保項目 健康推進，提升資金使用效益。審計的依據(jù)，主要是涉及PPP項目投資相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及 規(guī)范性文件。審計的環(huán)節(jié)，主要包括PPP項目規(guī)劃決策、項目行政許可等相關(guān)建設(shè)程序跟蹤審計，項目資金籌集和管理使用等相關(guān)建設(shè)資金跟蹤審計，項目招投標(biāo)、協(xié)議簽訂和權(quán)責(zé)劃分等相關(guān)項目招投標(biāo)跟蹤審計，項目工程質(zhì)量、安全管理、進度管理等相關(guān)質(zhì)量安全與進度管理跟蹤審計，項目勘察設(shè) 計、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)等相關(guān)投資事項跟蹤審計，以及項目征地拆遷跟蹤審計、環(huán)境保護和 水土保持情況跟蹤審計、項目預(yù)算執(zhí)行情況和決算跟蹤審計等。尤其要重點關(guān)注PPP項目合作協(xié)議和 實施方案的制定、執(zhí)行情況，以及政府事先規(guī)定定價或補貼的政策，包括動態(tài)調(diào)整的公式是否合理； 政府專項資金和私人資本投入情況及項目各參與方介入深度和權(quán)責(zé)問題，以及政府是否恰當(dāng)履行監(jiān)督 企業(yè)項目運營質(zhì)量和保持維護設(shè)施能力的責(zé)任。
4.投資績效審計評價。PPP項目的投資績效跟蹤審計評價，需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運用各種技術(shù)和方法，對項目的實施經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計評價。具體體現(xiàn)在三個階段：前期論證階段績效審 計評價，對項目規(guī)劃立項到合同簽訂前的工作進行梳理；建設(shè)實施階段績效審計評價，要考慮項目建設(shè)的全過程以及投資、進度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等方面對項目建進行評估；竣工運營階段績效審計評價，從項目竣工后的管理評價、經(jīng)濟效益評價、社會效益評價和可持續(xù)性評價分析。每個階段的績效審計評價，都需要確定評價指標(biāo)體系及其邏輯關(guān)系，說明評價指標(biāo)和評價方法。PPP項目投資績效審計評價更重視項目質(zhì)量和效益，其審計重心有別于以項目建設(shè)實施階段為重心的傳統(tǒng)政府投資審計，而是把重心放到了項目前期論證階段和竣工后運營階段。
重點關(guān)注四個方面：一是制度機制建設(shè)評價。檢查PPP項目管理制度是否健全完善，是否設(shè)立事前 設(shè)定目標(biāo)、事中跟蹤、事后評價的生命周期績效管理機制，是否將政府付費、使用者付費與績效評價掛 鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。二是項目管理評價。檢查全生命周期管理實施情況，沿著項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交、運營各環(huán)節(jié)深入審計，重點關(guān)注相關(guān)招標(biāo)投標(biāo)是否依法依規(guī)、合同文本是否科學(xué)完備及采購、賬務(wù)、質(zhì)量等管理是否合理規(guī)范。三是財政管理評價。重點檢查相關(guān)PPP項目是否開展財政承受能力論證，是否對財政支出責(zé)任進行統(tǒng)籌評估和控制；項目的資源組合開發(fā)模式及支付機制選擇等是否符合項目實際情況；是否將相關(guān)財政補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其 他成本支出等統(tǒng)一核算，納入政府的財政預(yù)算和規(guī)劃并在政府財務(wù)報告中反映，同時向本級人大或其常委 會報告；檢查項目產(chǎn)權(quán)變化中，是否應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和被賤賣； 檢查項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入是否上繳國庫。四是 綜合效益評價。結(jié)合項目設(shè)定的目標(biāo)，從經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等多個角度，進行經(jīng) 濟性、效率性、效果性、創(chuàng)新性多維度評價，進而構(gòu)建綜合評價指標(biāo)體系。
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